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政治实体的财政管理与经济实体的财产经营一样会面临风险。

这意味着权力在界定着现代化的风险，政治决策、干预主义、计划经济等权力的操盘手直接决定着所谓科学真理的走向。政治系统所能做的仅仅是将权力运作于权力所能调控的待决事件和问题上，但社会中所涌现的问题远不止权力和集体约束性决定的范畴，因此，政治系统所扮演的角色是最大程度上为经济、医疗、艺术、法律等社会系统所不能解决的问题提供更为宏大的解决方向。

而形式/媒介的区分最终要确保系统沟通之间的不断衔接。第二，卢曼将权力限定于政治系统之中，福柯则认为权力存在于全社会领域之中。正如李忠夏所指出的：在维护‘社会界分以及‘沟通一般化的前提下，基本权利案件中的价值权衡必须考虑基本权利作为‘结构耦合的形式。[29]就第一层意义而言，政治决策的实施实际包含着从权力到法的符码转译或再符码化（second-coded）。这是因为现代社会不允许权力直接作用于经济、文化、宗教等社会沟通领域，权力也无法再以压制性和负担性的手段直接施加于公众之上，而必须通过实证法的身份来贯彻权力意志。

真正对个体具有拘束力的是实现了从权力到法的符码转译的法规范，而这已经属于法律系统的运作。[22]参见张海涛：《人的缺席：基本权利社会功能的悖论分析》，载《人权研究》2019年第1期，第96—119页。当事人未约定的，以立法规定作为补充。

受此观念影响，修订后的《行政诉讼法》虽然引入了行政协议争议案件，但该类案件的审理方式一时也难以脱离合法性审查的基本逻辑，《行政协议司法解释》有关行政机关单方解约案件的制度设计在某种程度上即带有上述观念的影子。[6]行政机关基于公益需要直接通知相对人解约的行为更接近公权力行使，但其权力根据值得进一步追问。又如，合同履行期间出现了不可预料的情况，在双方当事人协商分担损失不能奏效，造成合同履行极端困难的原因变成永久性，即转变为不可抗力时，如就新情况下的合同关系不能达成协议，行政机关与对方当事人一样，可以诉请行政法院解除合同关系。法国行政合同理论之所以认可行政机关享有单方解约之类的行政特权，主要是由其行政合同适用领域的特殊性决定的。

依照我国《民法典》第565条第1款规定，对方当事人对解约行为有异议时，可以请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力。擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的。

目前，国内学界和实务界均将行政机关单方意思表示认定为公权力行为，就此而言，要想确立不具有公权力行使特征的单方法律行为（单方解约行为）概念，必须就以下问题展开深入讨论：如何理解行政协议的本质特征，行政协议当事人的平等地位如何体现。凡是行政机关基于统治主体之地位，涉及公权力行政的事项需要以行政合同方式实现的，即属于行政合同。第三，随着协商、咨询和契约化理念和程序的发展，行政机关的单方解约权已经很少被使用。研究认为，单方行政行为是指不以自身为规范对象，且无须相对人同意，即能赋予相对人权利或义务的行政行为。

虽然遵照判例法传统，该类诉讼需要遵循行政决定前置原则，将行政机关单方解约行为确定为起诉的对象，但此种确定只起到开启诉讼程序的作用。[19][德]汉斯·J.沃尔夫、[德]奥托·巴霍夫、[德]罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第142页。[17]行政机关既然选择以行政契约之方式，来构筑当事人间之法律关系，即同时宣示着其专以契约方式来解决彼此间之法律问题，亦‘默示放弃以处分单方之法律形式来发生、变更或消灭彼此间之权利义务关系。[4]该款规定，被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据《行政诉讼法》第78条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施，给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

相对人如果不认同合同法律关系消灭的后果，仍坚持合同关系存续，并要求行政机关继续履行合同义务，其可以提起撤销诉讼之外的其他诉讼。[22]其次，学理在转变观念，从突出公私合同截然有别到逐渐承认合同观念的统一性，认可合意瑕疵理论、标的、原因的适用、当事人共同意图、合意主义、契约关系的诚信、契约拘束力、相对效力或契约责任的遵守等构成公私契约的共同法则。

[13][日]阿部泰隆：《法国行政诉讼论》，有斐阁1971年版，第5页。第三，行政合同履行期间否定行政行为的存在。

理论上讲，行政协议不同于单方处理。第五，行政机关单方解约权的双重性质。[8]王必芳：《论法国行政契约的特点——从我国行政程序法行政契约章的立法设计谈起》，载《台北大学法学论丛》2017年第6卷。诉讼也非行为之诉，而宜归入关系诉讼范畴。（3）公益需要（行政优益权解除）。[21]基于此种认识，行政合同履行期间，行政机关行使单方解约权，即意味着其在单方面改变双方当事人事先确定的权利义务安排，是在消灭一种主观权利义务关系。

关键词:  行政协议 单方解约权 行为之诉 关系之诉 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）出台后，人民法院审理行政协议案件规范依据不足的问题得到了极大缓解。第二，单方行政行为效力+民告官的制度属性的认识逻辑。

行政法院在审理行政机关解约引发的案件时，虽然要判断解约行为的效力，但案件的实质并非解约行为的客观合法性审查，而是当事人之间的合同关系是否存续，行政机关是否需要继续履行合同义务以及如何承担合同责任。（二）行政机关单方解约行为定性与救济制度设计存在的问题 第一，不分情况地将所有单方解约行为均界定为行使公权力的行政行为，与行政协议的双方合意性质存在冲突。

行政行为被认定为行使公权力的行为，本质上是国家的高权决定，[15]行为的作出意味着在行政主体与相对人之间建立起一种命令与服从关系。（三）两种模式的共性之处 法德两国的行政机关单方解除制度虽然存在一定差异，但两者之间仍存在以下共通之处： 1.行政机关单方解约实质是处置一种主观法律关系 法德两国都承认行政合同的成立在行政主体与相对人之间建立起一种主观权利义务关系，行政合同的内容构成当事人的法。

其次，在约定解除和法定解除情形之外，即使承认行政机关基于公益需要可以行使单方解约权，其解约行为也不宜认定为一种（单方）行政行为。法官虽可撤销被诉解约决定，但合同权利义务关系的确认、合同义务的履行乃至合同责任的明确，同样构成裁判的内容。第二，双方当事人诉请解除合同。此种特点反映了行政合同诉讼的诉讼性质，即典型的关系之诉。

合同规范所及的法律关系领域对行政行为产生全面的阻挡效果，禁止行政机关再使用非共识性的行为方式进行规制，不仅是契约请求权的贯彻，包括形成权（如单方解约权）和因给付不能而产生权利的行使，均不能再采用行政行为的方式。我国通行学理认为，单方行政行为属于职权行使行为，具有法律约束力，相对人质疑该行为，需要向人民法院提出抗告。

行政机关对其解除协议行为的合法性承担举证责任（第10条），预设了单方解约行为的公权力属性。在依约定解除协议的情况下，行政机关只是在行使其作为协议一方当事人的合同权利，无需遵循规范公权力行使行为的正当程序原则。

二是行政机关单方解约的依据本来是双方约定，则解约权行使的法律法规依据从何谈起？三是参照《民法典》的规定，在约定解约情形成立的情况下，行政机关只要将解约的意思通知相对人即发生解约效果，所谓的履行法定程序又从何谈起？[7] 综上所述，不加区别地将行政机关的单方解约行为认定为公权力行使性质的行政行为，适用行为之诉的合法性审查规则，存在诸多法理上的疑问。比如，行政机关基于双方事先约定而解约时，一旦相对人提请法院撤销该行为，按照行为之诉的审理逻辑，人民法院将对解约行为进行合法性审查。

按照《行政协议司法解释》的规定，行政机关单方解约引发的诉讼被设定为行为之诉。[11][法]让·里韦罗、[法]让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第571页。基于此，《联邦行政程序法》规定的重点是从属关系之下的和解契约和双务契约。德国学者平特纳认为：因为属于合同范畴，故终止权的行使不构成行政行为，仅可对其提起确认其无效性之诉作为攻击。

当行政机关发出单方解约通知后，相对人一方如果不认可该解除效果，即有权向法院提请确认该行为的效力，并要求继续履约。[11] 第四，行政机关单方解约引发的案件适用特殊诉讼救济类型。

如果行政机关基于法定原因单方解除协议，其仍是在协议所创设的平等关系之中提出解约主张。德国《联邦行政程序法》将基于公益需要的单方解约权严格限制在防止和避免公共福祉遭受严重不利的情况下。

文章来源：《行政法学研究》2020年第5期。在德国，行政机关的单方解约权既可以与对方当事人共享（类似于民事合同解除权），也可单独行使。